פסק-דין בתיק עת"מ 36091-05-11

1.         העתירה שבכותרת - עניינה בקשת העותרת, גב' אלישבע שריד, לקבל תעודה במקצוע קלינאות תקשורת לפי חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, תשס"ח-2008 (להלן - " חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות" או " החוק"). במסגרת עתירה זו - התעוררו מספר שאלות המשותפות לעותרות בעתירות שונות התלויות ועומדות לפני מותב זה. שאלות אלה קשורות כולן בפרשנות החוק ובהוראת המעבר שבו.

רקע כללי

2.         ביום 30.7.2008 פורסם ברשומות חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות. בסעיף 1 לחוק נקבע, שמטרתו של החוק היא "להסדיר את העיסוק במקצועות הבריאות כדי להבטיח רמה מקצועית הולמת של העוסקים בהם ולהגן על בריאות הציבור". החוק קובע משטר הסדרת עיסוק של מעין "רישוי" תוך שהוא מסמיך את המנהל הכללי של משרד הבריאות (או מי שהוא הסמיך) להעניק "תעודות במקצועות הבריאות" לפי החוק. החוק מכיל גם הוראות שעניינן ייחוד התואר (למשל סעיף 4); ייחוד פעולות (למשל סעיף 5); איסורים שונים; מערך משמעתי ואתי (פרקים ז' וח') וכן הוראות נוספות להסדרת התחום.

3.         יצוין, שנכון להיום טרם הותקנה התוספת השנייה לחוק, שמטרתה לקבוע אלו פעולות ייוחדו לבעלי התעודות במקצועות הבריאות. משמעות הדבר היא, כך ניתן להבין מהחוק, שהמגבלה העיקרית על מי שאינם מחזיקים בתעודות היא, שאין הם רשאים להשתמש בתואר מקצוע הבריאות. גם בכך, כפי שעלה בדיון בעתירה, יש משום פגיעה בחופש העיסוק. 

4.         משטר הרישוי שנקבע בחוק הוא פועל יוצא של פסק דינו של בית המשפט הגבוה לצדק בבג"צ 2921/03 קאופמן ואח' נ' ד"ר שנון ואח' (לא פורסם, 29.4.2004). לפיו, מצב הדברים שקדם לחוק - ובו הוסדר העיסוק בנדון בהנחיות מנהליות וללא הסמכה בחקיקה ראשית - היה שלא כדין. הסדרה זו הייתה שלא כדין מכיוון שהיא עמדה בניגוד לדרישה בחוק יסוד: חופש העיסוק, שלפיה אין לפגוע בחופש העיסוק אלא בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בחוק (ראו עוד דברי ההסבר להצעת חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ז-2007, ה"ח הכנסת 170).

5.         במסגרת החוק והמגבלות שהוטלו בו על חופש העיסוק של העוסקים ב"מקצועות בריאות" שונים, כהגדרתם בחוק, נכללו הוראות מעבר מפורטות (שאף נעשו בהן בהמשך תיקונים שונים). הוראות המעבר כולן מצויות בסעיף 58 לחוק. לענייננו רלבנטית ושנויה במחלוקת בין הצדדים בעיקר הוראת סעיף 58(ה) לחוק, שזו לשונה:

"המנהל רשאי להעניק תעודה במקצוע בריאות למי שעסק במקצוע בריאות בישראל, בהיקף ניכר, במשך חמש שנים לפחות ערב יום התחילה [30.1.2009 - י.מ.], ולא היתה בידו ערב יום התחילה תעודת הכרה במעמד במקצוע בריאות, אם הוכיח השכלה מתאימה, ידע וניסיון במקצוע הבריאות, עמד בבחינות מיוחדות שקבע המנהל לעניין סעיף קטן זה (בסעיף קטן זה - בחינות מיוחדות) בתוך שנתיים מיום התחילה, ומתקיימים בו התנאים הקבועים בסעיף 8, למעט התנאי שבפסקה (3) בסעיף האמור, ובלבד שהגיש בקשה לכך בתוך 12 חודשים מיום התחילה; המנהל רשאי לדרוש מהמבקש להשלים את לימודיו במוסד מוכר להשכלה גבוהה, להשלים הכשרה מעשית או לעמוד בבחינות נוספות שקבע מלבד הבחינות המיוחדות, כתנאי למתן תעודה במקצוע בריאות לפי סעיף קטן זה".

העתירות שהוגשו

6.         לבית-משפט זה בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים הוגשו מספר עתירות הקשורות כולן לשאלת הזכאות של העותרות באותן עתירות לקבל תעודת קלינאית תקשורת לפי הוראות המעבר שבחוק. ניתנו באותן עתירות החלטות שונות ועניינן של חלק מהעותרות התייתר במהלך הזמן. בעת הזו תלויות ועומדות בבית המשפט (לפני מותב זה) עתירותיהן הנפרדות של שש-עשרה עותרות - עתירות שהוגשו כולן על-ידי בא כוח העותרת דנן - עו"ד גולדנברג. עתירות אלה מעלות שאלות משותפות בעניין בקשתן של העותרות לקבלת תעודה במקצוע הבריאות האמור לפי הוראת המעבר הנזכרת לעיל. עם זאת, מטבע הדברים, בעניינן של כל עותרת ועותרת מערך נסיבות פרטני שונה. יצוין, כי העתירות כולן - ובכלל זה גם העתירה שבכותרת - תלויות ועומדות בבית-משפט זה במשך תקופה יחסית לא מבוטלת. הדבר נובע מסיבות שונות דיוניות ומהותיות, שהעיקרית בהן היא ניסיון שנעשה להביא את העניין למיצוי בהסדר שלא על דרך של מתן פסק-דין, וכן אורכות שהתבקשו על-ידי הצדדים עצמם והודעות שונות שהוגשו.

7.         ביום 1.12.2011 הגיש בא כוח העותרות בעתירות השונות שנותרו תלויות ועומדות בבית-משפט זה - שש-עשרה במספר כאמור - "כתב טענות מרוכז", הכולל את ריכוז הטענות השונות, תוך עמידה על ההבדלים בין העתירות. על מנת לייעל את הטיפול בהליכים כולם ומשעה שקיימים כאמור הבדלים עובדתיים בין ענייניהן של העותרות בעתירות השונות, הוחלט על-ידי (ביום 20.12.2011) שהעתירה שבכותרת "תידון תחילה ובנפרד. לאחריה - ובהתאם לפסק הדין - יוחלט בעניין יתר העתירות". זאת, בהמשך להודעת בא כוח העותרת, שלפיה עתירה זו שבכותרת כוללת את מרבית השאלות המשותפות לעותרות כולן. העתירות האחרות נותרו אפוא תלויות ועומדות. עם זאת, יצוין, כי על-פי הסכמה אליה הגיעו באי-כוח הצדדים בדיון שהתקיים לפניי בעתירה שבכותרת (ביום 13.3.2012), שקיבלה תוקף של החלטה, יהוו הממצאים והקביעות בפסק הדין בעתירה זו "מעשה בית דין גם לגבי אותן טענות - ככל שהן עולות - גם בעתירות האחרות, וזאת מבלי לגרוע מטענות אחרות שיש לנו באותן עתירות, ככל שנבקש לבררן" (עמ' 2 לפרוטוקול).

8.         יצוין עוד, שבהחלטה מיום 30.5.2011, הוריתי במסגרת בקשה לצו ביניים שיתאפשר לעותרת (ולעותרות אחרות) לגשת ל"בחינה המיוחדת" שהתקיימה במועד קרוב (היא הבחינה הקבועה כתנאי מן התנאים שבהוראת המעבר בסעיף 58(ה) הנזכרת לעיל). עם זאת, הוריתי שהבחינות לא ייבדקו בשלב זה והן ייבדקו "רק ככל שייקבע על-ידי בית המשפט כי בכפוף לעמידה בבחינה המיוחדת, זכאיות העותרות לקבלת תעודה לפי החוק".

העותרת בעתירה זו

9.         העותרת, גב' אלישבע שריד, סיימה את לימודיה ב"מסלול הפרעות בתקשורת" במסגרת החוג לחינוך מיוחד במוסד אקדמי בירושלים ששמו "מכללה ירושלים לבנות". בעתירתה ציינה העותרת, שהיא סיימה את הסטאז' בתחום קלינאות תקשורת ולאחר מכן עסקה במשך למעלה מחמש שנים בקלינאות תקשורת. לאחר שנכנס החוק לתוקפו הגישה העותרת בקשה למשיב לקבל תעודת קלינאית תקשורת לפי החוק. הבקשה התקבלה במשרדי המשיב ביום 15.6.2009 (לתאריך זה חשיבות, כפי שיובהר להלן). לבקשה צורפו מסמכים שונים. במכתב תשובה מיום 5.10.2010 נמסר לעותרת שתכנית הלימודים לתואר ראשון ב"מכללה ירושלים", בה למדה כאמור העותרת, לא הוכרה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג) ועל-כן אין היא מהווה תואר אקדמי כנדרש בחוק לצורך קבלת תעודה. יחד עם זאת, המשיב הודיע שהוא נכון להכיר בלימודים שהיו במכללה כ"השכלה מתאימה" על-פי הוראת המעבר שבסעיף 58(ה) לחוק - היא ההוראה העומדת במוקד עתירה זו כאמור.

10.       העותרת התבקשה אפוא להמציא מסמכים שונים לשם קבלת התעודה ועיקרם: אישור רשמי מהמכללה בו יצוין התאריך המדויק של זכאותה "לדיפלומה בשפה ודיבור"; ואישור על עיסוק בקלינאות תקשורת במשך 5 שנים לפחות, "לאחר קבלת הזכאות לדיפלומה" (נספח ו' לכתב התשובה; ההדגשה שלי - י.מ.). בהמשך לכך, המציאה העותרת אישור מטעם המכללה, שלפיו היא סיימה את חובותיה בחוג בהפרעות בתקשורת עד ליום 1.1.2002, ונשארה חייבת עבודה אחת בתחום החינוך המיוחד וקורס של שנה ד' בפדגוגיה כדי לקבל תואר "ב.א.ד" (ed.B).

11.       המשיב סבר שלא הומצאו לו המסמכים הנדרשים המעידים על עמידתה של העותרת בתנאי הוראת המעבר שבסעיף 58(ה) לחוק, ועל-כן נמסר לעותרת שהיא גם לא זכאית לגשת לבחינות. בהמשך הדרך שינה המשיב מעמדתו במובן זה, שהוא היה מוכן למנות את תקופת העיסוק הנדרשת (בת חמש השנים) לפי הוראת המעבר שבסעיף 58(ה) לחוק, לאו דווקא מתאריך הזכאות לתואר, אלא ממועד מוקדם יותר - מועד סיום הלימודים ב"אשכול קלינאות התקשורת" במכללה (מכתב מיום 26.1.2011). בעניין זה גיבש המשיב רשימה של קורסים ספציפיים - שנדרש היה להראות את סיום הלימודים בהם - על מנת להיחשב כמי שעמד בדרישת "ההשכלה המתאימה" לפי סעיף 58(ה) לחוק. בהמשך לכך העותרת המציאה מסמך לפיו היא סיימה את לימודיה באשכול האמור ביום 1.1.2001. למסמך זה נלווה מכתב מהמכללה בו הוסבר שהציון האחרון התקבל אומנם ביום 1.1.2002 בעבודה מסוימת שהצריכה תיקון, אך את חובותיה בהפרעות בתקשורת סיימה העותרת כאמור עד ה-1.1.2001. בנוסף המציאה העותרת מסמכים המעידים על ניסיונה המקצועי.

12.       לאחר שנערכה בדיקה של המסמכים הנוספים שהומצאו למשיב, קבע המשיב שהעותרת אינה עומדת בדרישת החוק לעיסוק בקלינאות תקשורת בישראל בהיקף ניכר משך חמש שנים. משכך, אין היא זכאית להיכלל בהוראת המעבר, ולגשת ל"בחינה המיוחדת" על-פיה. העותרת לא השלימה עם החלטת המשיב, וכך הגיע העניין לבית-משפט זה - בעתירה מינהלית.

עיקרי טענותיה של העותרת בעתירתה

13.       לבית-משפט זה הוגשה אם כן - ביום 19.5.2011 - העתירה שבכותרת. זאת, במקביל להגשת עתירות נוספות על-ידי בוגרות אחרות של המכללה, כאמור לעיל. התבקשו בעתירה סעדים שונים. העותרת טענה שיש לאפשר לה להיבחן ב"בחינה מיוחדת" לפי סעיף 58(ה) לחוק בטענה שהיא עומדת בכל התנאים שנקבעו בהוראת מעבר זו, לרבות תנאי ההשכלה המתאימה וכן הניסיון המקצועי הנדרש. כטענה חלופית טענה העותרת, שהיא זכאית לקבל תעודה במקצוע הבריאות, וזאת אף בלא היזקקות להוראת המעבר שבסעיף 58(ה) לחוק. לטענת העותרת יש לראות במסלול הלימודים בו היא למדה ובתכנית בה היא השתתפה כדי "תואר אקדמי ראשון בהפרעות תקשורת". משכך היא זכאית, לשיטתה, לתעודה לפי הוראת המעבר שבסעיף 58(ג)(1) או לפי סעיף 8 לחוק בכפוף למעבר "בחינה רגילה" (נפרט הוראות חוק אלו בהמשך). 

14.       אציין, שבעתירתה של העותרת וכן ב"כתב הטענות המרוכז" שהוגש בין היתר בעניינה, עלו גם טענות נוספות ובהן טענה לפיה ניתנה הבטחה מינהלית של המשיב להעניק לבוגרות המכללה תעודת הכרה במעמד (שהמחזיקים בה עשויים לבוא בגדר הוראת המעבר שבסעיף 58(ב) לחוק); טענה לפיה המשיב העניק תעודות מקצועיות לעותרות אחרות באותן נסיבות, תוך שהוא מפלה לרעה את העותרת; טענות לעניין היעדר שימוע וכן טענות לעניין היעדר הנמקה. אלא שבדיון שלפניי הודיע בא-כוח העותרת, שהעותרת מצמצמת את עתירתה ואין היא עומדת עוד על טענות אלה (עמ' 1 שורות 13-1 לפרוטוקול; עמ' 3 שורות 29-27 לפרוטוקול). משכך, אין צורך להידרש לטענות אלה במסגרת דיוננו.